楚天律师-掌好舵划好桨

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掌好舵划好桨

来源:楚天律师发布时间:2006年08月09日来源:武汉市律师协会唐德武李峥

――浅谈司法行政与律协权力机构管理权能的配置和协调

在我国社会主义市场经济体制逐步建立和完善的过程中，司法行政机关如何发挥政府效能,在律师业的发展中发挥作用是最近几年受人关注的课题，处于市场经济发展不同阶段的地区，都在根据社会经济发展的需要研讨政府的行为和职能的变化。在当前，深入开展社会主义法治理念教育的大背景下，司法行政机关如何做出有效的行为,适应新的市场经济体制下律师行业管理的要求，顺利完成由行政管理为主向行业管理为主的转变。正确地处理好司法行政与律师协会权力机构的关系，这是我们需要加紧理论上研究、急需解决的焦点问题。因此，对司法行政律师管理行为的特性、作用、范围及其方式等问题进行深入细致的研究，不仅具有深刻的理论意义，而且对于搞好宏观调控，发挥律协作用，加快律师业的发展，建立和完善在宏观调控下的律师业自律机制具有重大的现实意义。

一、司法行政律师管理职能的特性再认识

司法行政律师管理的行为是一种政府行为。政府行为是指政府根据宪法和法律，通过政府机关及其工作人员对政治、经济、文化、社会等各方面的事务进行组织、管理和控制的活动，是国家权力的运用和实施。正是因为市场的巨大力量，才更需要政府的引导和适当的宏观调控，需要人文社会因素的参与和制约。

由此我们可以分析出司法行政律师管理职能具有强制性和社会性的特性。社会性特征的主要表现在，它是“整个社会的正式代表”。其一，司法行政不同于一般的社会组织,它是代表政府对整个社会的律师业进行管理，现代社会管理本身所具有的政治性尚未消除，对律师业管理的行政干预不可能消失。其二，司法行政律师管理职能的政治性与律师业自律发展之间存在着内在冲突，只有当两个方面在根本上是一致的情况下，才能实现律师业的和谐发展。

二、司法行政律师管理行为范围的再认识

司法行政律师管理行为的范围问题，实际上是律师管理权力运用问题，即司法行政的控制能力问题。

1、在市场经济下，政府放权，限制政府权力的使用范围，并不意味着权力的消失，而是意味着部分权力的转移。目前司法行政律师管理权逐步转移到律师协会的过程不是单纯地下放政府权力：一方面体现出权力要集中，如宏观调控权；另一方面，权力要下放,加大律师协会的行业管理权力。也就是说司法行政对律师业宏观调控的程度与行业自律、权力下放的程度是一种互相制约的关系。要想停止司法行政对律师业微观业务活动的直接干预，就必须强化司法行政在律师业发展中的宏观调控能力，否则就会导致律师业的失控混乱。司法行政下放的只是部分权力，是把律师日常管理的权力切实交给律师协会权力机构。弄清这一点，有助于吸取我国律师改革中近几年来的经验教训，加速律师业发展进程，建立和完善司法行政宏观调控机制。

2、律师协会权力的强化并不必然地意味着司法行政律师管理权力的弱化。众所周知，政府权力范围的广泛程度和政府行使权力的有效程度并不是一回事。“人们把宪法列举的权力和职责授予政府，同时把其余的权力留给自己”。因此，对司法行政律师管理权力需要限制的是权力使用的范围，而不是范围内司法行政行使律师管理权力的有效性。在宪法和法律赋予的权限力所能及的范围之内，司法行政在对律师的管理上应拥有不可动摇的绝对权威。

3、司法行政和律师协会在律师管理中行使权力的范围、程度并不是一成不变的。根据律师业发展的不同阶段、不同时期，司法行政行使律师管理权力的范围、程度也会有所不同。这种发展变化，是由律师业发展各个阶段上的具体情况决定的，具有客观性。法律服务市场的发育程度和律师业发展水平两者之间存有较大的关联，一般地，在法律服务市场发育程度不高，律师业发展水平较低的情况下，司法行政在律师业中的地位和作用就比较突出，因为培育法律服务市场体系，弥补法律服务市场的缺陷和不足，组织业内活动，都必须依靠司法行政的力量才能完成。而在法律服务市场发展较成熟、律师业发展水平较高、律师行业自控能力较强的情况下，司法行政发挥作用的程度和范围就可以缩小。因此，正确认识不同地区、不同时期所处的发展阶段是有效发挥司法行政在律师管理方面作用的关键。我国目前律师业发展的水平存在地区差异，北京、上

海、广东及东南沿海城市的律师业发展水平明显高于中部和西部地区，所以司法行政与律师协会权力机构的关系要协调好，就要正视在律师管理权能的转移中是存在阶段性的，不同的阶段律师管理权能的配置比例应有所不同。

三、司法行政律师管理行为的方式

E·S·萨瓦斯有一句名言：“政府的职责是掌舵而不划浆。直接提供服务就是划浆，可政府并不擅长于划浆”。的确，多掌舵少划浆的政府才是力量更加强大、更具有生机和活力的政府。因为，说到底，那些为航船掌舵的人对目的地影响的力量远比那些划浆的人要大得多。

司法行政是舵，律师协会是桨。司法行政律师管理行为的方式就是如何调控法律服务市场和掌握律师业的发展方向的问题。当然，正如掌舵人与划浆人的关系一样，其所要达到的结果是使律师业和谐有序地发展，使律师事务所充满生机和活力。

那么，司法行政通过什么样的行为方式来达到对律师业发展和法律服务市场的调控呢？律师协会权力机构怎么才能够划好桨呢?

大的、理论层面我们都理解，即司法行政代表政府通过制定、执行政策和法规、通过对社会、市场行为的规范与监督，从而达到对社会和市场的宏观调控。这些方式，都是政府所享有的决策权、执行权、行政立法权、监督权的具体运用。具体到对一个地区律师行业的管理，司法行政和律师协会权力机构之间的关系如何协调呢？笔者认为:

1、首先要明确我国律师行业管理模式的最终形态，各地律师管理权能重新配置的步调可以不一致，但方向必须一致，思想必须统一。“两结合”的律师业管理体制已被实践证明是符合我国国情的律师管理体制。从世界各国律师行业管理的情况来看，行业自律发展水平再高的国家，也还是存在政府对整个行业宏观的监管，只是不同的国家，政府干预的程度有所不同。随着我国政治体制改革的深入，《行政许可法》的颁布实施，律师法的修改，律师管理权能的划分将会越来越清晰、具体，律师协会将更多地承担起过去由司法行政来完成的管理职能。所以尽管存在地区律师业发展环境的差异，但加强律师协会权力机构建设，提高其管理能力是大势所趋。

2、正确理解和运用司法行政决策、制定、执行和监督的行为方式。法律服务市场的培育过程和机构改革、建立高效廉政的政府必须同步。要承认，有些地区司法行政部门不把律师管理的权能真正下放给律师协会，有条件不成熟的社会环境和本地法律服务市场不完善的因素存在，但也的确存在眼前利益的驱使。作为民主的和开放式的政府而言，其基本的使命是“办好事”，决定社会的前途，而不是挣钱。司法行政必须经常提供能满足律师事务所和律师发展所需求的行为，并不是要司法行政拿多少钱来扶植，监督既是司法行政对律师行业行为的检验与再规范，也为司法行政制定决策和法规提供依据。因此，监督必须同样具有强制力。监督并不只是舆论的宣传，而必须建立一支专业的监督队伍。司法行政自身应有一个较完善的监督体系和监督机制，并有与市场经济发展相适应的监督手段。监督的作用就在于纠正错的，并追究违法违纪律师的责任，使律师行业真正纳人司法行政的调控之下。

3、客观分析本地区律师业发展的水平和法律服务市场所处的发展阶段，实现律师管理权能的合理配置

律师管理体制的改革和完善是一个历史的过程，要与律师队伍的整体素质和律师协会自身的成熟程度相适应，要从地区的实际出发，加强律师管理工作。既要强调司法行政机关的宏观管理，但又要避免管理的缺位；要重视行业协会的自律管理，但不能不考虑本地区人文环境和法律服务市场的现状。经济较发达、法律服务市场较规范、律师整体的民主意识较高的地区，司法行政在对律协权力机构的态度上，应更加开明，真正实现司法行政与律协在人、财、物上的全面脱钩，要把证照发放、执业变更、年检注册、违纪查处等律师管理职能委托给律协行使，淡出律师的日常管理。这些地区在实行管理权能转移过程中，主要要注意解决司法行政权威超然放权与律协自身权威尚未树立之间的矛盾。而在经济欠发达、法律服务市场有待规范的地区，司法行政与律师行业管理组织应分工负责、各有重点，司法行政在具体行使律师日常管理的职能时，应着力推动律师行业组织建设，注意培育律师协会权力机构的权威，要确定一个时间表，分阶段地完成律师管理权能的合理配置。而律师协会权力机构在组织业务交流、维权等活动应加大对律师日常行为的管理，逐步发挥行业自律管理的优势。

4、要帮助律师消除官本位的管理意识，培育律师协会权力机构的权威

律师的职业特征决定了律师在价值实现、社会参与等方面的个性需求。我国律师协会初始阶段官办化的历史，对行业自律管理的实现产生了消极影响。律协的民主气氛不足，律师队伍中官本位的被动管理意识过浓。律师已习惯于被动式的行政管理模式，过去官办化的律师协会没有给律师提供真正行使民主权利的机会，律协附属于司法行政机关，没有独立的主体资格。目前在律师协会逐步与司法行政脱钩的形势下，律师协会通过管理和服务树立权威还尚待时日，这易于造成会员对律师协会的观念和态度陷入误区，这些误区的存在，影响到会员维护律协权威的自觉性。司法行政要采取切实可行的办法，从意识上改变律师被动的管理习惯，要树立律协权威，强化律协管理职能，要加大律师协会权力机构对律师违纪行为的查处力度，司法行政应支持律协权力机构的管理，使违纪律师对律协的家规家法望而生畏，不敢随意挑战律协权威。律协是以维护律师行业公共利益为根本使命的社会团体，加强律师协会权力机构的建设，提高其权威性是司法行政义不容辞的责任。

另外，律师协会权力机构的会长、理事本身也是会员，他们不拿薪水，照交会费，从事律协行业自律管理工作，为广大会员服务，属于公益义务性质，这与政府任命、专职从事社会管理的司法行政的官员不同，不应对律协会长理事的政绩要求、行为规范与行政官员等同，否则，律协工作

的公益性价值就失去了吸引力，律师行业中的精英分子就会不愿进入律协管理的权力机构，最终损害整个律师业的根本利益。司法行政可以通过有效的组织程序，将那些真正热心律师公益事业，人品优秀的律师推向人大、政协，通过帮助他们参政议政，培养社会威望，通过各种途径的宣传，扩大他们的影响力。同时律师协会的会长、理事以及其工作人员，必须树立为全体会员服务的思想观念，真心实意地为会员服务、办实事、办好事，把律师协会真正成为律师的“娘家”。如此，律师协会权力机构的权威就回树立起来，律师会增加对律协的归属感，律协不断完善发展就有了动力。